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Rapport sur le «modèle de développement»: des questions fondamentales mises de côté, consolidation de la centralité de l’exécutif réel, persistance de la non-redevabilité !

Rapport sur le «modèle de développement»: des questions fondamentales mises de côté, consolidation de la centralité de l’exécutif réel, persistance de la non-redevabilité !

Par Azeddine Akesbi

Professeur et économiste

 

Partie 1

 

Le diagnostic effectué par la commission chargée d’examiner et de proposer un «nouveau modèle» de développement demeure incomplet, en partie dogmatique et idéologique. Pour l’essentiel, il n’offre pas d’explication des choix et des résultats très faibles des politiques publiques menées par l’Etat durant plusieurs décennies. Parmi les dimensions cruciales du diagnostic qui ont été traitées de manière accessoire ou technique, figure l’économie de rente, alors que celle-ci occupe une place centrale et est susceptible d’expliquer pourquoi nous nous retrouvons avec une économie, peu créatrice de richesse et non distributive, pouvant être considérées comme une source majeure du blocage du développement.

Deux écritures dans le même rapport : technicisme et dogmatisme !

La mission confiée à la commission n’était pas limitée à l’analyse d’un problème technique ou d’un projet économique isolé, il est question de la formulation d’un «modèle de développement», un projet de société avec ses implications institutionnelles, politiques et économiques. La posture de considérer que la Constitution est hors le champ de l’analyse et sa discussion - un tabou - porte fondamentalement atteinte au diagnostic, à l’analyse et les recommandations formulées. Une approche non scientifique qui épouse les «tawabits et des lignes rouges». Elle n’exprime certainement pas une manifestation de «l’audace et de la franchise» requise pour servir les intérêts communs de tous les Marocains.

Diagnostic

• Croissance et emploi

Le rapport confirme que le rythme de croissance au Maroc est passé de 4,8%, en moyenne annuelle, sur la période 2000-2009 à 3,5% sur la période 2010-2019 (2,8% entre 2018 et 2019). Ces données montrent que le Maroc a connu au mieux un taux de croissance de l’ordre de 3,5% sur une très longue période (18 années); que ce taux est fluctuant et qu’il a baissé entre 2018 et 2019. Et il a régressé de manière dramatique avec la gestion de la pandémie (-7% en 2020). Ce qui signifie que nous nous retrouvons sur une trajectoire modeste à négative de la création de richesse et de manière concomitante avec une capacité limitée sur le plan de la création des emplois. Le rapport précise cette donnée structurelle en avançant que les créations d’emplois nets ont évolué de près de 144.000 postes à 69.000 postes en moyenne annuelle respectivement pour les périodes 2000-2009 et 2010-2019. Ce constat ne gêne pas la commission pour envisager une progression du taux d’activité féminin (objectif projeter) de 22% à 43%. Même en laissant de côté la discussion de cet objectif, qui reste très souhaitable mais peu probable, il était important de discuter les implications de cet objectif sur le marché du travail et les besoins en création d’emploi. L’amorce du développement souhaité au cours des prochaines années risque d’être particulièrement difficile et compliquée du fait d’une sous-estimation de la dégradation de la situation de l’économie post-Covid-19 et des besoins énormes requis sur le plan de financement, alors que le pays est déjà dans une situation de surendettement. La dynamique qui sera enclenchée - selon le rapport - est supposée permettre rapidement «la transition vers un nouveau palier de croissance annuelle du PIB pouvant s’établir à 6% en moyenne à partir de 2025 et à 7% à partir de 2030» (p. 154).

• Les attentes et aspirations des citoyens

Les citoyens consultés ont majoritairement exprimé des attentes prioritaires dans le sens de l’accès à l’éducation et la santé et les services publics de qualité en général. Ils ont également exprimé le souhait de bénéficier des opportunités économiques et de l’emploi. Parmi les solutions proposées pour réaliser des progrès décisifs, le développement de la digitalisation a été considéré essentiel. Tout en rappelant que cette orientation a été déjà initiée et envisagée (avant et dans la Loi des Finances 2020-21), la digitalisation ne peut être une solution magique, ni une réforme limitée aux aspects techniques. La transparence, l’accès à l’information, la redevabilité longtemps réclamés par la société civile et certains acteurs économiques rencontrent de fortes résistances de nature institutionnelle et politique. Ceci ne sera pas dépassé par la mise en place des plateformes et applications informatiques. Des progrès significatifs dans les domaines signalés sont des préalables pour une digitalisation réussie.

La fracture numérique risque aussi d’être à l’origine des inégalités socioéconomiques pour une grande partie de la population (11 à 12 millions d’analphabètes, un chiffre qui est certainement plus grand pour l’analphabétisme numérique). Par ailleurs, les attentes des citoyens sur le plan du respect des libertés individuelles, collectives, économiques et politiques se situent probablement en tête de la hiérarchie de leurs priorités et besoins. Leur absence entrave le développement humain et économique au niveau global. Que faut-il attendre de l’Etat, quand un acteur économique ou politique est non conforme à la ligne officielle  ? Quelle est son attitude à l’encontre du journaliste qui exerce correctement son métier, c’est-à-dire librement. Ils sont nombreux à être malmenés par les médias aux ordres, poursuivis par les «sécuritaires» et la justice en l’absence du respect des droits et règles élémentaires du droit ? Comment assurer le développement économique quand le choix est fait pour surinvestir dans le sécuritaire et mobiliser des armadas de policiers et d’agents d’autorité pour empêcher de manifester pacifiquement des citoyens ? Dispositif utilisé également pour empêcher des enseignants ou d’autres acteurs socioéconomiques - notamment les enseignants contractuels - de réclamer leurs droits ou contester pacifiquement des mesures jugées injustes ?

• L’enseignement et le capital humain

Le rapport a confirmé ce que nous connaissons  déjà des objectifs non atteints : un niveau permanent très élevé d’abandons scolaires  avec environ 432.000 abandons scolaires publics en 2018 sans aucune certification, dont 78% relèvent des cycles primaire et collégial (Atlas territorial de l’abandon scolaire, 2019). Ce chiffre est certainement en augmentation avec la gestion du système éducatif avec la pandémie. La question qui se pose, c’est que nous avons un flux croissant de jeunes sans véritable enseignement et formation qui s’ajoute aux 4,5 millions de jeunes qui ne sont ni à l’école, ni en formation, et ne travaillent pas non plus (Neet). Comment ce déficit chronique en préparation du capital humain sera traité dans l’approche proposée du développement ? La réforme de l’enseignement a depuis toujours été - en particulier depuis la fin de la décennie 1990 et l’adoption de la charte de l’éducation - un dossier entre les mains des hauts commis de l’Etat et accessoirement l’affaire des gouvernements successifs. La mise en œuvre non adéquate de la réforme et les échecs observés au niveau des résultats sont-ils attribuables aux ministres successifs  ? Sont-ils attribués aux choix et au type de gouvernance adoptés  ? Sans réponses à ces questions, la persistance des échecs est hautement probable, surtout que ce qui a été proposé par le rapport de la commission n’apporte rien de nouveau  : du déjà proposé et expérimenté depuis 21 années de tentatives de réforme éducative.

L’essentiel de ce qui est envisagé, est hypothéqué par le développement et la valorisation du capital humain (dans toutes ses dimensions y compris celles des libertés et des droits humains). Or, tous les indices disponibles dans ce domaine montrent que nous sommes engagés dans une perspective opposée. Des consultations effectuées par la commission, deux faits sont mis en avant : la frustration de citoyens et une perte de confiance dans l’action de l’Etat. Cependant, aucune explication n’est avancée sur les raisons de cette situation. Le rapport mentionne un témoignage jugé poignant : «Il y a ceux qui ont tout et ceux qui n’ont rien».

Dans la partie idéologique du rapport, ce Maroc de ceux qui n’ont rien est remplacé par un Maroc harmonieux, solidaire, unifié…. Certains passages du rapport parviennent presque à oublier le constat et les raisons qui sont à l’origine de la mise en place de la commission : une économie qui génère les inégalités et peu créatrice de richesse pour tous. Le Maroc serait solidaire, unifié autour des institutions du pays, tout en relevant que les Marocains ont perdu la confiance dans les institutions. Aucune explication n’est avancée du constat qu’ils soulignent : 10% des plus aisés concentrent encore 11 fois plus de richesse que les 10% les plus pauvres. Certains passages parlent des inégalités en forte croissance, mais aussi de réduction de la pauvreté. En fait, cette réduction n’est visible que dans les statistiques officielles parce que le seuil qui définit la pauvreté (monétaire) ne bouge presque pas (2 dollars par jour et par personne).

• L’économie de rente la corruption

L’existence de la rente est reconnue dans le rapport, mais elle est réduite à un problème d’incitations, à un manque de régulation…, alors même que les acteurs et experts consultés convergent vers le constat d’une économie en partie verrouillée, favorisant les intérêts installés et la préservation de rentes. En fait, il est clair que l’économie de rente occupe une place centrale dans le système socioéconomique et politique. Elle est une composante du système politique, du fonctionnement de l’Etat. Sans cette dimension, il est difficile de saisir les obstacles infranchissables, de mettre en place des institutions de contrôle et de régulation efficaces : les exemples les plus emblématiques étant le Conseil de la concurrence et l’Instance de probité et de lutte contre de la corruption. Le gel du Conseil de la concurrence entre 2013 et 2018 est cité en exemple, mais l’épisode le plus récent en rapport avec la rente pétrolière est réduit à «des difficultés de cohésion interne qui pourraient mettre à l’épreuve sa crédibilité et sa capacité à conduire ses missions». En fait, le problème est plus global, la désactivation ou la faible efficacité des institutions de gouvernance reste liée à des attributions, des lois faibles et un système de nomination qui réduit considérablement leur indépendance. A quoi servirait la recommandation de leur dynamisation si la volonté politique de le faire n’existe pas initialement.

En plus de la soumission des institutions de régulation et de gouvernance à l’exécutif réel, au cours de la dernière décennie, une résistance «formidable» a été constatée lors de la conception des lois ou de leur mise en œuvre pour limiter leur efficacité. En plus, on constate l’exercice d’une tutelle forte qui bloque les institutions de gouvernance dignes de ce nom de remplir leur rôle. Ainsi, à la promotion de l’indépendance et l’efficacité de ces institutions reste liée à l’existence de la volonté politique (ou non) et des réformes politiques envisagées. Ce qui est surprenant, c’est que malgré l’évocation de l’économie de rente, source déterminante d’une économie peu productive, aucune politique décisive en la matière n’est proposée. Dans certains passages peu nombreux du rapport, la corruption est abordée sous la forme de distorsions, de rigidités ou elle est associée principalement avec le secteur informel. Faire croire ou insister sur la corruption qui se trouve dans ce secteur est une tentative de faire oublier l’essentiel, la corruption systémique qui affecte de manière structurelle l’ensemble des sphères de l’Etat, des secteurs et qui est une composante du système politique actuel.

La question de la corruption mérite d’être abordée dans l’ensemble des sphères de l’économie et de la société en tant que composante de la «régulation» politique. Mettre l’accent sur le secteur informel vise à réduire le problème et à stigmatiser un secteur qui est loin d’être en tête des mécanismes qui génèrent la corruption  : «L’informel organisé constitue une zone de non-droit où les règles ne s’appliquent pas et laissent place aux arrangements interpersonnels et aux pratiques de corruption. Il prive les employés de toute protection sociale et pose dans certains cas de sérieux problèmes de santé publique, par manque de conformité aux normes sanitaires». (p.37). De même, contrairement à ce que semble suggérer le rapport, la grande partie de la fraude fiscale, la sous-déclaration et la précarisation du personnel ne sont pas le monopole du secteur informel. Dans ce secteur où les revenus sont modestes, le manque à gagner fiscal demeure très limité.

• Partis politiques et institutions

La défaillance de plusieurs aspects jugés essentiels dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques est attribuée à un manque de clarté dans les attributions, à des majorités et coalitions non cohérentes… A plusieurs occasions, les partis politiques et certaines institutions sont jugés ineffectifs (gouvernement, parlements, institutions de gouvernance). La responsabilité de l’inefficacité a été fréquemment attribuée aux gouvernements successifs ! C’est une piste ou niveau de la responsabilité qui mérite d’être discuté, mais la commission ne pouvaitelle pas considérer que l’architecture des élections est conçue de telle manière pour ne pas autoriser des majorités franches et cohérentes de se mettre en place ? Le rapport du modèle de développement reconnaît et souligne que le parlement ne joue pas pleinement et correctement son rôle. Cependant, ce qui est proposé  c’est de le doter «de tous les moyens financiers et de toutes les compétences techniques nécessaires pour jouer son rôle législatif et de contrôle et de suivi de l'action gouvernementale».

Contrairement à ce qui est avancé, une analyse sur une longue période montre que les partis politiques, dans leur majorité, ont été balkanisés, transformés en de petites boutiques inscrites dans une logique clientéliste…contribuant ainsi à la marginalisation des institutions. En fait, les dispositifs électoraux mis en en place, depuis longtemps, avaient pour objectif stratégique majeur de s’assurer que le parlement ne puisse pas jouer un rôle significatif et que des majorités viables ne puissent se former pour mettre en place des gouvernements en mesure de mener des politiques cohérentes avec un mandatement de leur électeur. Le dernier scénario qui illustre de manière emblématique cette orientation visant une désactivation des institutions, a été le blocage qui a duré des mois lors de la constitution du second gouvernement de A. Benkirane. En fait, avant de parvenir à une étape de consolidation technique et des moyens des institutions, il y a d’autres stades cruciaux à franchir. Au cours de l’histoire du Maroc, tous les moyens ont été mobilisés pour faire en sorte que ce scénario ne se produise pas : lois électorales taillées sur-mesure, fraude, intervention de l’argent, création de partis politiques et pression sur d’autres… Les techniques ont évolué, mais cet objectif stratégique demeure à l’ordre du jour au présent (la dernière technique trouvée étant l’attribution des sièges selon les inscrits dans les listes électorales).

• L’Etat contre la société : le tout sécuritaire sans sécuriser les droits des citoyens

Le rôle de l’Etat est supposé neutre par la Commission- souvent positif-, alors que l’histoire du Maroc ancienne et contemporaine (toute récente) offre l’illustration d’un Etat répressif dont le comportant porte souvent atteinte aux libertés individuelles, collectives, sociales et économiques. Ne sommes-nous pas plutôt face à un Etat qui se comporte de manière hostile vis-à-vis de la majorité de la population ? Dans des passages du rapport de la commission, des appréciations, des affirmations sont avancées sans aucun sens critique du bilan des réformes et des responsabilités. En conséquence, le lecteur se trouve face à des constatations multiples non accompagnées par les explications indispensables. Comment peut-on concilier ce qui est présenté comme des acquis  : «le processus de réconciliation nationale, qui a permis de réparer la mémoire collective» avec ce que nous enregistrons comme abus des droits (sociaux et économiques) des journalistes, des militants des droits humains, des populations du Rif et de l’Oriental… Comment peut-on parler de l’apaisement du climat social depuis au moins 2014 ?

Le rapport rappelle des problèmes de coordination et d’efficacité au niveau du fonctionnement de la justice. Il va jusqu’à accepter que la réforme de la justice est inachevée. Cependant, son instrumentation renforcée au cours des dernières années interroge les dispositions constitutionnelles et sa soumission au pouvoir politique central. Au niveau de la justice, les dysfonctionnements relevés sont ramenés à un niveau technique, fonctionnel ou simplement de perception des citoyens. Or, le problème est beaucoup plus profond car il concerne l’indépendance de la justice et l’équilibre des pouvoirs. Le système judiciaire qui est dépendant du pouvoir central (notamment par le biais des nominations) n’est pas en mesure de mettre en place ce qui est réclamé par le rapport  : «Le renforcement des libertés individuelles et publiques et leur protection». En plus du problème du respect des droits fondamentaux non assurés, se pose la question de l’orientation et le choix d’affecter de manière permanente des ressources rares de manière prioritaire à la «sécurité» au sens policier du terme, sans parvenir à assurer la sécurité des citoyens comme le reconnaît le rapport de la commission ! Ce qui est qualifié de «nouveau» modèle a été appliqué – dans sa dimension gouvernance – durant la période de la gestion de la pandémie (2020-21).

Le leadership extrêmement centralisé (… Wali, gouverneurs…) a géré la pandémie de manière unilatérale (confinement très long, dispositif sanitaire prolongé, fermeture totale des frontières, contrôle de la mobilité…) avec des résultats positifs sur le plan du contrôle de la pandémie et de la santé, mais à un coût socioéconomique énorme (récession, impacts sectoriels désastreux…la facture n’est pas encore arrêtée). Ce mode de gestion est qualifié selon les standards internationaux de présidentiel, sans mandat électoral et surtout sans mécanismes de reddition et de redevabilité (MPSRR). Avec ce modèle, les citoyens et l’entreprise (petite et moyenne et l’informel) n’ont aucun mécanisme à leur disposition pour sanctionner ses résultats. L’agilité de la gestion dont parle le rapport sera-t-elle confiée dorénavant pleinement et totalement à ce type de modèle ? Ce modèle se réfère à la Constitution et une certaine interprétation de sa mise en œuvre. Les limites très sérieuses d’une décennie de sa mise en œuvre sont évacuées. Aucune interrogation n’est soulevée sur la cohérence entre les pouvoirs constitutionnels, sur leur équilibre, leur indépendance alors que les pouvoirs du chef de l’Etat sont importants (armée, sécurité, religion, économie, justice, affaires étrangères et de manière horizontale par les nominations …) sans aucun mécanisme de redevabilité et de reddition. Dans un modèle, quelles sont les implications pour les différents pouvoirs ?

• Constitution et responsabilité de la gouvernance 

La Constitution de 2011 est jugée avant-gardiste du fait qu’elle consacre «les principes démocratiques les plus avancés». Toutefois, il y a une reconnaissance qu’elle «n’a pas été mise en œuvre dans les délais attendus et n’a pas été relayée par une réponse globale et intégrée en matière de développement économique et social». L’architecture de la Constitution, les problèmes de fond, les dysfonctionnements ne sont pas considérés. N’était-il pas au minimum nécessaire d’envisager l’hypothèse que le système de gouvernance puisse être un facteur de blocage du développement ? Et qu’en conséquence, la conception d’un modèle de développement ou des politiques publiques passe par une clarification des attributions constitutionnelles et l’introduction de mécanismes de redevabilité au niveau de la prise de décisions majeures qui engagent le pays. Cette attitude dogmatique comporte le risque que l’échec puisse se répéter indéfiniment sans moyens correctifs.

En fait, les membres de la Commission du modèle de développement semblent avoir privilégié nettement la poursuite et la consolidation de la monarchie exécutive. A titre indicatif, au sujet de la lenteur invoquée dans la mise en œuvre de certaines dispositions constitutionnelles, on constate au moins deux attitudes : Adoption expresse de la loi de la définition des entités et entreprises considérées stratégiques et du système de nomination qui permet au chef de l’Etat de contrôler l’essentiel du pouvoir économique. Ceci n’est pas le cas de nombreux aspects essentiels pour l’équilibre des pouvoirs constitutionnels. Dans la partie orientations, le rapport suggère que l’Etat poursuive ou devienne un Etat stratège, mobilisateur et protecteur. Quelles sont les chances et les conditions pour que l’Etat marocain puisse assurer convenablement ces fonctions ?

 

 

 

 

 

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