Projet de Loi de Finances 2027 : "Le prochain gouvernement ne disposera pas d’un budget très flexible"

Finances News Hebdo : Quelle est votre évaluation du projet de Loi de Finances 2027 ?

Amine Sami : Mon évaluation centrale est que le projet de Loi de Finances 2027 s’oriente vers un budget de transition stratégique, à la charnière entre deux cycles gouvernementaux et deux modèles de développement : un modèle fondé sur le lancement de grands chantiers et un modèle plus complexe, visant à articuler ces chantiers au sein de systèmes productifs, sociaux et territoriaux intégrés. Il ne s’agit pas d’un budget d’austérité au sens classique, puisque l’État poursuivra ses investissements dans les infrastructures ferroviaires, les aéroports, les ports, l’eau, l’énergie, l’industrie, la santé, l’éducation et la protection sociale. Il ne s’agit pas non plus d’un budget ouvertement expansionniste, car il cherche à concilier la poursuite de l’investissement avec la réduction du déficit à 3% du PIB et la maîtrise de la dette autour de 65% en 2027, puis de 63% à l’horizon 2029.

C’est là que réside le principal paradoxe: l’État veut simultanément investir davantage, renforcer la protection sociale, mettre à niveau les territoires, préparer l’échéance de 2030, financer le coût du dialogue social, reconstruire les zones sinistrées, puis réduire le déficit et l’endettement. Cette équation n’est pas impossible, mais elle reste extrêmement sensible à la qualité des arbitrages, au rythme d’exécution des projets et au maintien de la dynamique des recettes fiscales.

Le projet est solide du point de vue de son orientation stratégique. La note repose sur quatre axes interdépendants. Premièrement, il s’agit de consolider les acquis économiques et renforcer le positionnement du Maroc parmi les pays émergents. Deuxièmement, il est question de lancer une nouvelle génération de programmes de développement territorial intégré. Le troisième axe consiste à poursuivre la consolidation de l’État social. Quant au quatrième, il consiste à continuer les réformes structurelles tout en préservant les équilibres des finances publiques. La force de cette architecture réside dans le fait que ces axes ne sont pas totalement dissociés. Le transport est lié à l’industrie et au tourisme; l’eau à l’énergie, à l’agriculture et à l’investissement; la protection sociale dépend de la création d’emplois formels; et le développement territorial suppose l’attribution de véritables fonctions économiques aux régions.

aux régions. Cela traduit le début d’un passage d’un «budget des secteurs» à un «budget systémique», ondé sur les relations entre les secteurs. Un projet ferroviaire n’est plus seulement un projet de transport : il reconfigure les marchés du travail, le tourisme, le logement et l’industrie. Le dessalement n’est pas uniquement un dossier hydraulique : il constitue une condition de la sécurité industrielle, alimentaire et urbaine. De même, l’éducation et la santé ne représentent pas seulement des dépenses sociales, mais des investissements dans la productivité du capital humain

Deuxièmement, le projet est fortement chargé par des engagements antérieurs à 2027. Une partie importante de la Loi de Finances ne relèvera donc pas de nouveaux choix, mais découlera d’engagements accumulés au cours des années précédentes, notamment :

1. Le coût des mesures issues du dialogue social, qui atteindra environ 49,7 milliards de dirhams par an en 2027.

2. L’aide sociale directe destinée à près de quatre millions de ménages, pour un coût mensuel d’environ 2,2 milliards de dirhams, soit 26,4 milliards par an si le même rythme est maintenu.

3. Le soutien au gaz butane, au sucre et à la farine, pour environ 13,2 milliards de dirhams.

4. L’élargissement de la couverture médicale et la mise à niveau des établissements de soins et des centres hospitaliers universitaires.

5. Les écoles pionnières, la généralisation du préscolaire et les programmes de lutte contre le décrochage scolaire.

6. La reconstruction et la réhabilitation des zones touchées par le séisme d’Al Haouz et les inondations.

7. Les contrats et projets pluriannuels liés au transport, à l’eau et à l’énergie à l’horizon 2030.

Le prochain gouvernement ne disposera donc pas d’un budget très flexible, mais héritera d’un budget caractérisé par un taux élevé de rigidité. Une part importante des ressources sera déjà pré affectée aux salaires, aux transferts sociaux, aux subventions, au service de la dette et aux contrats en cours d’exécution. Troisièmement, le volume de l’investissement est considérable, mais son impact doit être renforcé. L’investissement public programmé pour 2026 s’élève à environ 380 milliards de dirhams, dont 179,7 milliards portés par les établissements et entreprises publics, 132,8 milliards par le budget général, les comptes spéciaux du Trésor et les services de l’État gérés de manière autonome, 45 milliards par le Fonds Mohammed VI pour l’investissement et 22,5 milliards par les collectivités territoriales.

Cette structure montre qu’environ 47% de l’investissement public transite par les établissements et entreprises publics. L’efficacité de la Loi de Finances 2027 ne dépendra donc pas uniquement des ministères, mais également de la gouvernance des entreprises publiques, de leur capacité d’exécution, de leur endettement, de la qualité de leurs investissements et de leur articulation avec le secteur privé.

Un investissement massif peut soutenir la croissance pendant la phase de construction, mais il ne se transforme pas automatiquement en développement durable. Il existe une différence fondamentale entre un projet qui consomme du ciment et des équipements pendant trois ans et un projet qui réduit les coûts du transport et de l’énergie pendant vingt ans, attire de nouvelles unités industrielles, crée des emplois formels et augmente les exportations ainsi que la valeur ajoutée locale. Il ne faut donc pas uniquement mesurer le volume de l’investissement, mais évaluer et renforcer son rendement systémique: son impact sur l’emploi, les entreprises, les exportations, la productivité, l’équilibre territorial, la sécurité hydrique et énergétique ainsi que les finances publiques.

Quatrièmement, le développement territorial est ambitieux, mais il exige un financement renforcé et une amélioration de la capacité d’action locale. La note prévoit environ 210 milliards de dirhams sur huit ans pour la nouvelle génération de programmes de développement territorial intégré, soit une moyenne annuelle de 26,25 milliards de dirhams. Elle prévoit également de porter les transferts aux régions à au moins 12 milliards de dirhams par an à partir de 2027.

La réussite de ces programmes nécessite toutefois une ingénierie financière multisource, et non la simple annonce d’une enveloppe globale. Le transfert de ressources financières ne suffit pas non plus. Les régions et les collectivités disposent de capacités très inégales en matière d’études, de mobilisation du foncier, de passation des marchés et de suivi des projets. Il sera donc indispensable d’accompagner les territoires les plus fragiles et de renforcer leurs capacités opérationnelles afin d’améliorer leurs chances de décollage économique.

En conclusion, la Loi de Finances 2027 paraît solide sur le plan de la vision, moyennement rigide sur le plan budgétaire et relativement fragile sur le plan de l’exécution, en raison des écarts de capacité entre les secteurs et les territoires.

Elle peut devenir le premier véritable budget d’un «État systémique et de souveraineté territoriale». Mais elle risque également de se transformer en simple «budget de grands engagements» si les projets ne sont pas hiérarchisés en fonction de leur maturité et de leur impact, si les coûts futurs d’exploitation et de maintenance ne sont pas maîtrisés et si les secteurs et les institutions continuent à fonctionner en silos.

F. N. H. : Le budget 2027 a été établi par le gouvernement actuel et sera exécuté par celui qui sera nommé. Quelles sont les conséquences ?

S. A. : Cette situation ne constitue pas une crise, mais un véritable test de gouvernance budgétaire. La continuité juridique de l’État garantit en principe la poursuite des contrats, des institutions, des projets et des engagements. Il est vrai que le gouvernement actuel a préparé le cadre de référence, défini les orientations générales et demandé aux départements ministériels et aux institutions de transmettre leurs propositions ainsi que leurs plafonds budgétaires avant la fin du mois d’août 2026, soit avant les élections législatives prévues en septembre. Toutefois, le projet complet n’est pas encore définitivement arrêté. Selon la date de sa formation, le prochain gouvernement pourra modifier certains choix avant le dépôt du projet ou au cours de son examen parlementaire. Il pourra également réorienter certaines priorités pendant la phase d’exécution, voire recourir à une Loi de Finances rectificative si les circonstances l’exigent. Le gouvernement actuel construit donc «l’architecture initiale», tandis que le prochain gouvernement pourrait être chargé d’achever la conception définitive et d’en assurer l’exécution.

Par ailleurs, le budget comportera plusieurs niveaux de flexibilité. Le premier niveau est pratiquement irréversible. Il concerne les projets faisant l’objet d’orientations royales, les engagements constitutionnels et sociaux, les conventions internationales, les emprunts, les marchés déjà signés, le service de la dette ainsi que les investissements ayant atteint un stade avancé de réalisation.

Le deuxième niveau peut faire l’objet d’une reprogrammation. Il comprend notamment le rythme de certains travaux, la répartition des crédits entre les différentes années, la hiérarchisation des nouveaux projets et certains programmes sectoriels. Le troisième niveau, plus politique et plus flexible, concerne les nouvelles mesures fiscales, la conception de certains dispositifs de soutien, les priorités en matière d’emploi, la répartition des investissements additionnels ainsi que les mécanismes de gouvernance et d’évaluation. Cette continuité peut également constituer un atout. Elle offre l’occasion de consacrer une nouvelle conception : celle d’un «budget de l’État» plutôt que d’un simple «budget du gouvernement».

Les routes, les chemins de fer, les aéroports, les barrages, les unités de dessalement ainsi que les politiques de santé et d’éducation ne devraient pas être remis en cause à chaque changement de coalition. La programmation budgétaire est par ailleurs devenue pluriannuelle, ce qui réduit les fluctuations annuelles et renforce la visibilité sur la période 2027-2029. L’enjeu central sera donc de trouver un équilibre entre la continuité de l’État et le droit légitime du nouveau gouvernement à réorganiser les priorités conformément à son programme politique.

F. N. H. : Les hypothèses de la note sont-elles réalistes et réalisables ?

S. A. : L’hypothèse centrale du gouvernement repose sur une croissance économique d’environ 4,1% en 2027, accompagnée d’une réduction du déficit budgétaire à 3% du PIB et d’une maîtrise de la dette autour de 65%. Ces hypothèses sont réalistes et se situent à l’intérieur de la fourchette des scénarios possibles. Elles restent néanmoins très sensibles à l’évolution de l’agriculture, des prix de l’énergie, de la demande européenne et de l’investissement. Le haut-commissariat au Plan prévoit une croissance proche de 3% en 2027, sur la base d’une campagne céréalière moyenne après le rebond agricole exceptionnel de 2026.

La Banque mondiale prévoit, pour sa part, une croissance proche de 4%, tandis que le Fonds monétaire international table sur environ 4,5%, en supposant un retour de la production agricole à un niveau normal, la poursuite des investissements dans les infrastructures et une participation plus importante du secteur privé. L’écart entre 3% et 4,5% atteint ainsi 1,5 point de pourcentage, ce qui représente une fourchette particulièrement large. Cela signifie que la plausibilité statistique ne constitue pas une certitude opérationnelle. Cinq facteurs peuvent rendre l’objectif de 4,1% réalisable.

Le premier est la poursuite du cycle d’investissement dans les chemins de fer, les aéroports, les ports, l’eau, l’énergie et les infrastructures urbaines.

Le deuxième est la performance industrielle, notamment dans l’automobile, l’aéronautique, les industries agroalimentaires, pharmaceutiques, électriques et électroniques.

Le troisième est le maintien de la dynamique touristique, qui constitue à la fois une source de devises, de demande intérieure et d’activité pour les services.

Le quatrième est l’amélioration de l’investissement privé, national et étranger, à condition de dépasser les contraintes liées au foncier, au financement, aux autorisations administratives et à la concurrence.

Le cinquième est l’augmentation des revenus, des salaires et des transferts sociaux, susceptible de soutenir la consommation intérieure.

Plusieurs défis doivent cependant être pris en considération.

Le premier concerne l’agriculture. Une forte croissance enregistrée au cours d’une bonne année agricole peut être suivie d’un ralentissement mécanique l’année suivante, même en l’absence de sécheresse sévère. Cet effet de base explique en partie la prudence du haut-commissariat au Plan.

Le deuxième défi est lié à la demande européenne. L’Europe demeure le principal débouché des exportations industrielles marocaines, ainsi qu’un marché essentiel pour le tourisme, les transferts des Marocains résidant à l’étranger et les investissements étrangers. Le troisième défi concerne l’énergie. Une hausse des prix du pétrole, du gaz et du transport maritime exercerait simultanément une pression sur la balance commerciale, l’inflation, le coût des subventions et les marges des entreprises.

Le quatrième défi est le contenu importé de l’investissement. L’acquisition à l’étranger de trains, d’avions, d’équipements, de machines et de technologies augmente l’investissement et le PIB, mais elle accroît également les importations et réduit, à court terme, le multiplicateur économique local.

Le cinquième défi réside dans la capacité d’exécution. Les crédits peuvent être programmés sans se transformer rapidement en réalisations concrètes, en raison de problèmes fonciers, d’études inachevées, de lenteurs dans la passation des marchés, d’un déficit de coordination ou d’un manque de ressources humaines qualifiées.

Le sixième défi est celui de l’emploi. Une croissance insuffisamment créatrice d’emplois affaiblirait la consommation des ménages et limiterait le passage d’un modèle de croissance porté par l’État à un modèle davantage alimenté par la demande intérieure et l’entreprise privée.

F. N. H. : La stratégie d’investissement en préparation du Mondial 2030 estelle claire ?

S. A. : Oui, cette stratégie est clairement identifiable sur les plans matériel et stratégique. Elle devra toutefois être rendue plus lisible dans un cadre comptable et financier consolidé lors de la présentation définitive de la Loi de Finances 2027. Le Mondial est visible à travers les grands chantiers, mais il ne l’est pas encore suffisamment dans un tableau intégré regroupant l’ensemble des coûts et des engagements financiers. La dimension matérielle est manifeste. La note comprend plusieurs projets directement ou indirectement liés à la préparation du Maroc à l’échéance de 2030, notamment : 

1. Le prolongement de la ligne à grande vitesse entre Kénitra et Marrakech sur environ 430 kilomètres.

2. Le développement des réseaux ferroviaires régionaux à Casablanca, Rabat-Salé-Kénitra et Marrakech.

3. La connexion ferroviaire de l’aéroport Mohammed V.

4. Le relèvement de la capacité d’accueil des aéroports à 80 millions de passagers à l’horizon 2030.

5. L’extension des aéroports de Casablanca, Marrakech, Agadir, Rabat et Fès.

6. Le développement de la flotte de Royal Air Maroc et l’élargissement de son réseau de destinations.

7. La mise à niveau de l’offre touristique et hôtelière.

8. Le développement des routes, du transport urbain, de la numérisation, de la santé, de la sécurité et des services.

9. L’augmentation de la production d’eau dessalée et la sécurisation de l’approvisionnement énergétique.

10. L’amélioration de l’attractivité urbaine des villes hôtes.

La Banque mondiale considère que l’augmentation actuelle de l’investissement public est partiellement liée aux préparatifs de la Coupe du monde 2030 et qu’elle constitue l’un des moteurs du cycle de croissance le plus dynamique que le Maroc ait connu depuis plus de dix ans. Elle souligne toutefois que la pérennité de cet effet dépendra des gains de productivité, de la numérisation, de l’implication du secteur privé et de la création d’emplois. Le Mondial ne constitue donc pas uniquement un événement sportif. Une lecture systémique permet de distinguer trois cercles d’investissement.

Le premier cercle regroupe les infrastructures directement liées à l’organisation : les stades, les moyens de transport, les aéroports, la sécurité, les télécommunications, l’hébergement et la gestion urbaine. Le deuxième cercle comprend les infrastructures et les services nécessaires aux villes hôtes : l’eau, l’électricité, la santé, le transport régional, l’assainissement et les espaces publics. Le troisième cercle correspond aux infrastructures nationales de long terme : les chemins de fer, les ports, la flotte aérienne, la numérisation, la logistique et l’industrie touristique. La véritable valeur économique du Mondial ne résidera donc pas uniquement dans le premier cercle, mais dans la capacité des deuxième et troisième cercles à produire des effets économiques, sociaux et territoriaux durables après 2030.

F. N. H. : La maîtrise des dépenses favorise-t-elle la rationalisation des choix budgétaires ?

S. A. : Oui, mais à condition de distinguer la maîtrise des dépenses, leur rationalisation et leur réduction. Ces trois notions ne sont pas synonymes. Réduire les dépenses signifie dépenser moins. Rationaliser les dépenses consiste à orienter les ressources vers les usages produisant la valeur publique la plus élevée. Un budget peut diminuer tout en devenant moins efficace; inversement, il peut augmenter tout en devenant plus productif. Dans cette perspective, la note appelle notamment à :

1. Limiter la création de postes budgétaires aux besoins strictement nécessaires.

2. Réduire les dépenses relatives aux véhicules, aux locaux administratifs, aux déplacements, à l’hébergement et aux réceptions.

3. Accorder la priorité aux projets en cours et à ceux ayant déjà fait l’objet d’engagements.

4. Régulariser la situation foncière avant d’inscrire tout nouveau projet.

5. Conditionner les subventions accordées aux établissements publics à leur niveau de trésorerie et à l’état d’avancement physique des projets.

6. Réduire les reports de crédits.

7. Regrouper les projets complémentaires et éviter leur fragmentation.

8. Améliorer la rentabilité des actifs et du portefeuille public.

Ces orientations peuvent permettre de faire passer la gestion budgétaire d’une logique de «consommation des crédits» à une logique d’«obtention de résultats».

L’objectif n’est donc pas uniquement d’économiser des ressources financières, mais de maximiser la valeur publique créée par chaque Dirham dépensé.

F. N. H. : Dans quelle mesure le projet de Loi de Finances peut-il garantir la relance économique ?

S. A. : Il serait incorrect d’affirmer que la Loi de Finances peut garantir à elle seule la reprise économique. Elle peut en augmenter la probabilité et en orienter la nature, mais elle ne contrôle ni les précipitations, ni les prix de l’énergie, ni l’évolution des marchés européens, ni les tensions géopolitiques, ni les décisions d’investissement du secteur privé.

La véritable question n’est donc pas simplement de savoir comment relancer l’économie après une période de ralentissement. Elle consiste plutôt à déterminer comment transformer un cycle de croissance porté par l’agriculture et les grands investissements publics en une croissance structurelle fondée sur la productivité, l’entreprise privée et l’emploi.

Le budget agit à travers une chaîne causale : l’investissement public crée une demande en faveur du bâtiment, des services et des équipements; il réduit ensuite les coûts du transport, de l’énergie et de la logistique; il améliore ainsi l’attractivité du territoire pour l’investissement privé; celui-ci crée des emplois et des revenus, ce qui augmente la consommation et les recettes fiscales; l’État dispose alors de ressources supplémentaires pour financer la protection sociale. Mais cette chaîne ne fonctionne pas automatiquement.

En conclusion, la note de la Loi de Finances 2027 présente une capacité moyenne à forte de soutenir l’activité économique, notamment dans le bâtiment, le transport, l’industrie, le tourisme et les services. Sa capacité à garantir une reprise intensive en emplois demeure toutefois moyenne, car la création d’emplois exige également des réformes relatives à la concurrence, au financement, à la formation, au fonctionnement du marché du travail ainsi qu’à l’accompagnement des très petites, petites et moyennes entreprises. Sa capacité à produire une reprise territorialement équilibrée reste, elle aussi, incertaine.

Elle dépendra du mode de répartition des programmes, de la qualité de l’ingénierie locale et de la capacité à relier les grands corridors économiques aux territoires intérieurs. Enfin, la durabilité de la croissance après 2030 dépendra de la capacité du Maroc à transformer les infrastructures en gains de productivité, à passer de la construction à l’utilisation effective des équipements, de la dépense publique à l’investissement privé et des emplois temporaires à des emplois formels et durables.